La corruzione politico-amministrativa e il fenomeno della corruzione del parlamentare (Tesi di laurea)

Articolo scritto da Amilcare D’Andrea il 31 Gennaio 2018

Prof. Relatore: Giuseppe Amarelli

Ateneo:  Università degli Studi di Napoli Federico II

Anno accademico: 2016-2017

Al fine di fornire al lettore una analisi completa della corruzione politico-amministrativa, un fenomeno sociale e culturale che si espande in molteplici direzioni e costringe ad inseguirlo in un’ottica interdisciplinare, l’elaborato è coscientemente scivolato a volte fuori dai parametri di natura legislativa e tecnico-giuridica. La ricostruzione storica, comparata, tramite le analisi giurisprudenziali, statistiche, sociologiche ed economiche riesce a mettere in evidenza la questione politica come questione etica e morale, che caratterizza il primo, decisivo, passo verso una efficiente soluzione legislativa. Le imposizioni europee hanno ormai abbattuto i muri del tecnicismo per procedere verso forme di legislazione interconnesse ai vari rami del diritto.

Si è visto, però, che il legislatore tende spesso ad attuare direttive al solo fine di evitare le sanzioni internazionali, e, non di rado, con passività, contraddittorietà, superficialità. In tema di corruzione abbiamo visto, ad esempio, dai profili applicativi che “l’innalzamento dei limi­ti edittali risulta del tutto svincolato da qualsiasi opzione di teleologia funzionale, ma anche da più ‘banali’ istanze di proporzione rispetto alla gravità del fatto: parossisti­camente estranee a qualsiasi dosimetria virtuosa, le scelte sembrano rispondere al solo obiettivo di innalzare i termini prescrizionali alla luce di una indifendibile disciplina ge­nerale della prescrizione, disciplina su cui un legislatore ideologicamente onesto dovrà, il prima possibile, inevitabilmente tornare”. Oggi il legislatore ci sta ritornando. La riforma realizzata con la legge 5 dicembre 2005 n. 251 (c.d. ex Cirielli) aveva diminuito il livello di effettività delle pene dei delitti di cor­ruzione, in quanto ha comportato una sensibile diminuzione del termine di prescrizione per i delitti di corruzione.

Tramite l’ excursus storico, con particolare attenzione a “Tangentopoli”, è stata messa in risalto l’ evoluzione del fenomeno: la corruzione non è più diretta, con “buste di soldi in cambio di appalti milionari”. Oggi si affrontano le conseguenze di un’Europa che ha perseverato nelle politiche di privatizzazione liberal-liberiste, permettendo l’evoluzione del fenomeno corruttivo in nuove forme. Ora, nell’attesa di una ricostruzione dell’Europa dei diritti, della fiducia nel pubblico e nella politica, e della  gestione pubblica dei diritti sociali, si combatte contro una corruzione che si è strutturata su più livelli, più difficile da svelare.

L’analisi sistematica del reato si è svolta nel raffronto in parallelo tra corruzione “funzionale” e corruzione propria. Si è cercato di dedurre la corruzione per asservimento della funzione pubblica, sul piano dogmatico e sul piano interpretativo, per comprenderne la collocazione in termini di determinatezza-tassatività e tipicità, di gravità della condotta e di reale portata del disvalore. Questo ci ha permesso di evidenziarne i limiti, l’insufficiente repressione, scoordinata, e le contraddittorietà insite nella stessa mens legis tra artt. 318 e 319 c.p. e altri reati, nel loro scontro con la realtà fattuale.

L’analisi comparata ha dedicato particolare attenzione, al fine di trovare interessanti punti di contatto per evolvere la normativa italiana, per una lotta internazionale alla corruzione pubblica e privata, all’ultima legge anticorruzione francese, espressione di un ordinamento che, strutturato sull’unilateralità delle condotte, ha da subito attuato, insieme alle politiche di privatizzazione, una forta repressione sia della corruzione pubblica che della corruzione privata e una rigida regolamentazione preventiva sia della macchina amministrativa che delle imprese.

E’ stato evidenziato un collegamento tra il problema della corruzione politica e della discrezionalità viziata, che nasce anche in una continua inattuazione della duplice direzione,popolare e istituzionale, dell’art. 49 Cost., lasciando al singolo la possibilità di dirigere e prevalere sul partito nella sua forma ideale, strumentalizzandolo. In questo modo si crea un trait d’union tra corruzione politica e corruzione amministrativa.  Insieme alla soppressione o alla non adeguata regolamentazione del finanziamento dei partiti si finisce per trasformare il partito in catalizzatore della corruzione esattamente come un alto grado di personalismo dell’esponente politico, nella continua  tendenza verso l’imprecisione ideologica per svincolare atteggiamenti pubblici: un arretramento dello sviluppo post-dittatoriale e un favoreggiamento della malpolitica che si cerca di nascondere inutilmente sotto l’inconsistente e menzognero velo della “modernità” e del “superamento delle categorie” della “vecchia politica”, come “destra e sinistra”.

L’elaborato ha criticato l’assolutizzazione del principio di insindacabilità degli atti politici, tutelando senza esitazione il principio di separazione dei poteri. Dalla deduzione costituzionale dello “statuto penale del Parlamentare”, tra i limiti dell’immunità, un’attenta analisi del vincolo di mandato, e dell’atto pubblico “voto” nei due momenti, volitivo ed attuativo, tramite i consolidamenti giurisprudenziali e le ultime pronunce, è possibile condurre quindi, al momento, una migliore repressione del fenomeno corruttivo nei casi caratterizzati da discrezionalità politico-amministrativa, che si qualificherebbe, in estrema sintesi, nella forma impropria solo quando il pubblico ufficiale investito dal potere discrezionale sia già orientato, prima del decisivo contatto con il corruttore, verso quell atto, voto, concessione (come nel lobbying in senso stretto). In tutti gli altri casi, compreso l’asservimento della funzione, si qualificherebbe corruzione propria.

Al tramontare delle utopie codicistiche, superata l’alternativa verità-metodo, attraverso una giurisprudenza che ha necessità di trovare la regola iuris non preesistente al fatto, ma frutto di una ermeneutica che ex post si  adatti ai principi, il diritto penale deve soprattutto relazionarsi a fattispecie complesse come i reati contro la p.a. che nelle regolamentazioni riescono a sfuggire agli stessi principi supremi. Il diritto penale è oggi espressione di una dialettica tra dogmatica e politica criminale interconnesse ad altre scienze, proprio perché dinamicamente condizionate dalla crescente giurisprudenzializzazione del diritto orientata alla ricerca di una regola iuris non preesistente al fatto. È necessario guardare anche alla giurisprudenza per legiferare, al fine di recuperare le ragioni della stessa legalità e quelle della equità in modo da assicurare l’espansione ermeneutica, sul piano orizzontale, al limite della “qualitativa” riconoscibilità del precetto proprio sul piano applicativo, come abbiamo visto nelle interpretazioni su tutti i livelli della corruzione.  A partire dai concetti di diritto flou e di pluralisme ordonné di Mireille Delmas-Marty, è necessario porsi criticamente nei confronti dei fenomeni che accompagnano il processo di internazionalizzazione del diritto penale: il sistema delle fonti acquista una dimensione pluralistica, e la logica flou della società liquida non esime il sistema penalistico, comportando la deformazione del perimetro delle categorie tradizionali.

I testi normativi sempre più aperti e meno equi, espressioni della crisi della politica, allora, vengono obbligatoriamente investiti da un giudice europeista, non soggetto alla legge, ma al diritto di cui è fonte, tendendo alla implementazione, così come per le opzioni legislative di politica criminale, e al vaglio della motivazione, secondo criteri di coerenza e ragionevolezza in ossequio alle regole di sussidiarietà anche per il momento applicativo della norma penale, libera da pregiudizi in cui il “fatto” finisce per influenzare il diritto. Alla luce della “decadenza” di una legalità giuspositivista è necessaria una riforma finalizzata ad una lotta a 360  gradi, della corruzione pubblica, della corruzione privata, dei reati economici, del lobbying  non solo ex art. 318 c.p. o 346 bis c.p., insieme ad una rigida regolamentazione delle imprese, della pubblica amministrazione, dei partiti, dello status di esponenti politici, dal livello locale al livello centrale, fino ai regolamenti parlamentari, in un’unica ratio tendente al bene comune e alla tutela della rappresentanza del cittadino e dei suoi diritti.

La attenta valutazione deve confrontarsi con la realtà. Si pensi ad uno dei punti “di principio” positivi della riforma del ‘90, come il c.d. delatore interno (Whistle-blower). La prevista garanzia dell’anonimato per il dipendente denunciante, tipica del procedimento disciplinare interno, almeno fino a quando la contestazione non risulti fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione,  scontrandosi con il sistema penale sarà destinata nel procedimento ad infrangersi di fronte alle esigenze di necessaria rivelazione dell’identità dell’accusatore in nome della riespansione delle garanzie legate al diritto fondamentale di difesa in capo all’accusato. Non manca chi, proprio per ovviare a tali aporie sistemiche, auspica il ricorso sul piano preventivo ad una figura speciale di agente provocatore (entrapment) opportunamente disciplinata come, già del resto, previsto in altri settori dell’ordinamento (criminalità organizzata).

Alla luce delle osservazioni maturate sin qui, dunque, sembra trovare conferma l’evidente assunto secondo cui gli statuti penali delle funzioni pubbliche, dai regolamenti parlamentari allo statuto della pubblica amministrazione si troveranno ancora in crisi di effettività nel controllo dei fatti criminosi ad esso riferibili. Per questo l’elaborato ha suggerito azioni anche interpretative, alle luce della dottrina e delle ultime pronunce. Ma è necessario ragionare su un’idea razionale di ‘riforma delle riforme’ per i reati di cui al Capo I del titolo II del Libro II del codice penale vigente integrata da una rigida regolamentazione dell’ambito  privatistico-lobbystico, delle comunicazioni sociali e dei bilanci, che tenga conto anche del contesto regionale e parlamentare. Una riforma studiata insieme ad una nuova regolamentazione amministrativa, dei partiti e dello status dell’esponente politico. Una rivoluzione legislativa interconnessa a tutti i livelli coinvolti si rende sempre più necessaria, così come il superamento di opzioni di riforma “a tavolino” basate su congetture di politica criminale avulse da dati certi della realtà, che trasmutano in riforme di compromesso, “a metà”, spesso anche in reazione emergenziale per perdite dagli altri rami dell’ordinamento.

Coerentemente con il metodo della scienza penale integrata, a cui questo lavoro fa riferimento, partendo dal versante storico, economico e socio-criminologico del fenomeno della corruzione, si è cercato di individuare le condotte nei confronti delle quali trovi effettivamente legittimazione il ricorso al diritto penale. Il presente lavoro non è giustificazione di giurisprudenza estensivo-analogica, ma critica politico-giuridica finalizzata ad una solida costruzione legislativa a fini anticorruttivi, dove il diritto penale rimane extrema ratio. È  a questo cantiere politico-giuridico-economico nel rispetto della Costituzione che questo lavoro vuole fornire il suo critico contributo.

Categorie: ARTICOLI, DIRITTO PENALE, Tesi di laurea