Le indagini della Corte Penale Internazionale “Into the situation of Ucraine” – Alcune criticità.
[a cura di Lorenzo Roccatagliata e Stefania Carrer]
Come ampiamente riportato dalla stampa nei giorni scorsi, la Procura presso la Corte Penale Internazionale (CPI) ha deciso di aprire una indagine per l’ipotesi che nell’ambito del conflitto in Ucraina si stiano compiendo crimini contro l’umanità.
Di seguito pubblichiamo un commento alla notizia di Cuno Tarfusser – Giudice (2009-2019) e Vice Presidente (2012-2015) della Corte Penale Internazionale – che segnala alcune criticità che rischiano di rendere l’intervento della Corte scarsamente efficace.
A corredo del commento, e per un suo migliore apprezzamento, di seguito ripercorriamo sinteticamente il conflitto sul territorio ucraino e le tappe sin qui percorse dalla Corte per valutare la commissione, in quel contesto, di fatti rilevanti per la propria giurisdizione.
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1. Il conflitto ucraino
La presente ricostruzione si limita a delineare i fatti principali che hanno portato al coinvolgimento della Corte Penale Internazionale nel conflitto russo-ucraino, senza alcuna pretesa di approfondimento della complessa situazione storica e geopolitica che interessa l’area geografica in questione.
a. Le proteste di Maidan
La narrazione dei fatti qui di interesse ha inizio nel 2013, quando il governo dell’Ucraina era guidato dal Partito delle Regioni e dall’ex presidente Viktor Janukovyč.
In quel tempo era in discussione un accordo di associazione e libero scambio con l’Unione europea. La decisione del governo ucraino di non firmare tale accordo, favorendo la ripresa di relazioni economiche più strette con la Russia, ha innescato proteste di massa in Piazza Indipendenza a Kiev (ora note come Euromaidan) che il 30 novembre 2013 hanno dato origine a violenti scontri tra manifestanti e forze di polizia.
Nelle settimane a seguire gli scontri hanno provocato feriti sia tra i manifestanti che tra i membri delle forze di sicurezza. Le proteste hanno raggiunto l’apice tra il 18 e il 20 febbraio 2014, quando sono stati uccisi decine di manifestanti, per mano sia delle forze di polizia, sia di ignoti cecchini.
All’esito di lunghi negoziati condotti dai mediatori dell’Unione Europea, il 21 febbraio 2014 si è giunti ad un accordo tra le forze del governo e dell’opposizione, cui hanno seguito la destituzione del presidente Janukovyč, e la nomina, da parte del Parlamento ucraino, di un nuovo governo ad interim, guidato da Oleksandr Turčynov.
A seguito di tali eventi, è iniziata una fase di instabilità politica nel paese.
b. La Crisi della Crimea
A partire dalla fine di febbraio 2014, si sono sviluppate proteste contro il nuovo governo ucraino, in particolare nelle regioni orientali del paese, a Sebastopoli e a Sinferopoli, la capitale della Repubblica autonoma di Crimea. Il governo locale della Crimea rifiutava di riconoscere il nuovo governo e il presidente ucraino, sostenendo che questo cambiamento fosse avvenuto in violazione della Costituzione ucraina vigente.
Dalla notte del 26-27 febbraio 2014, individui armati e per lo più in uniforme – che la Federazione Russa riconoscerà quale proprio personale militare – insieme a membri della milizia locale, hanno preso progressivamente il controllo della penisola di Crimea.
Il 18 marzo 2014 la Federazione Russa ha annunciato la formale incorporazione della Crimea nel territorio russo con la firma presso il Cremlino di un trattato sottoscritto tra i rappresentanti della Crimea e della città autonoma di Sebastopoli.
Da quel momento la Russia ha continuato ad esercitare il controllo effettivo sul territorio.
c. Il Donbass
Parallelamente agli eventi in Crimea, nel corso di marzo e aprile 2014, individui armati hanno preso il controllo di edifici governativi chiave nelle province orientali di Doneck, Luhansk e Charkiv. La situazione è rapidamente degenerata in violenza: il 15 aprile 2014, il presidente ucraino ad interim Turčynov ha annunciato l’inizio di una “operazione antiterrorismo” nell’est del paese. Alla fine di aprile, il governo ucraino ha annunciato di non aver più il pieno controllo delle province orientali di Doneck e Lugansk.
Il 2 maggio 2014 si è verificato uno degli episodi più cruenti degli scontri passato alla storia come la “Strage di Odessa”. Circa 40 persone sono state uccise nella città meridionale di Odessa per un incendio doloso scoppiato all’interno di un edificio in cui i manifestanti filo-russi avevano trovato rifugio dai contromanifestanti filo-occidentali.
Nel corso dell’estate si sono verificati scontri militari tra i separatisti e l’esercito ucraino, fino al cessate il fuoco sancito in occasione della firma dei protocolli di Minsk I e II, rispettivamente del 5 settembre 2014 e dell’11 febbraio 2015, che prevedevano il ritorno all’Ucraina delle regioni ribelli, a fronte della concessione di queste ultime di un certo grado di autonomia. Gli impegni assunti in quel momento non sono mai stati integralmente rispettati dalle parti, con la conseguenza che il conflitto è da allora ininterrottamente proseguito.
d. La riacutizzazione del conflitto
Da allora e sino al mese di febbraio 2022, la linea del fronte, lunga circa 400 chilometri, è rimasta più o meno invariata ed i combattimenti sono diventati meno frequenti ed estesi. Tuttavia, il Donbass è rimasta una zona di guerra, con trincee e centri abitati abbandonati.
Nel 2019 il Presidente ucraino Petro Poroshenko ha dichiarato all’Assemblea Generale dell’ONU che il 7% del territorio dello stato, compresa la Crimea e le parti orientali delle regioni di Donetsk e Lugansk, si trovava sotto occupazione, con circa 13.000 persone uccise e più di 28.000 ferite nel conflitto iniziato nel 2014.
A febbraio 2022 la tensione tra Russia e Ucraina è risalita, in seguito a vaste e prolungate manovre militari delle forze armate russe e bielorusse lungo buona parte del confine ucraino. Nella prima mattinata del 24 febbraio 2022 il presidente russo Valdimir Putin ha annunciato un’operazione militare nel Donbass, dando inizio alla invasione dell’Ucraina.
Dall’inizio dell’invasione russa, i report di organizzazioni non governative come Amnesty International hanno documentato un crescendo di violazioni del diritto internazionale umanitario e del diritto internazionale dei diritti umani, registrando attacchi indiscriminati contro aree e infrastrutture civili, attacchi contro obiettivi protetti, come scuole e ospedali, l’uso di armi indiscriminate come i missili balistici e l’impiego di armi vietate come le bombe a grappolo.
2. Il ruolo della Corte Penale Internazionale
Secondo l’articolo 12 del proprio Statuto istitutivo (Statuto di Roma), la Corte può esercitare la propria giurisdizione sui crimini in ipotesi commessi nel territorio di uno Stato parte, o da un cittadino di uno Stato parte. Né l’Ucraina né la Russia sono Stati parte della CPI. Ciò preclude altresì all’Ucraina, che ha firmato ma non ratificato lo Statuto, la possibilità di sottoporre il caso al Procuratore della Corte a norma dell’art. 14.
Tuttavia, l’art. 12(3) dello Statuto e l’art. 44 del Regolamento di procedura e di prova prevedono una procedura speciale che consente ad uno Stato non parte dello Statuto di accettare la competenza della CPI relativamente ai crimini internazionali previsti dall’art. 5 (crimine di genocidio, crimini contro l’umanità e crimini di guerra, con l’eccezione del crimine di aggressione su cui si dirà infra); e di cooperare con essa senza ritardo e senza eccezioni, tramite una formale dichiarazione depositata presso la Cancelleria della Corte.
L’Ucraina ha esercitato due volte tale prerogativa, accettando la giurisdizione della Corte sui presunti crimini previsti dallo Statuto di Roma che si verificano sul suo territorio, sempre che la Corte decida di esercitarla. Con la prima dichiarazione, depositata dal governo dell’Ucraina il 9 aprile 2014, essa ha accettato la giurisdizione della CPI per quanto riguarda i presunti crimini commessi sul proprio territorio (durante le proteste di Maidan, in Crimea e nel Donbass) dal 21 novembre 2013 al 22 febbraio 2014. Con la seconda dichiarazione dell’8 settembre 2015, il periodo di tempo è stato esteso a tempo indefinito, per includere i presunti crimini in corso commessi in tutto il territorio dell’Ucraina dal 20 febbraio 2014 in poi.
A seguito della prima dichiarazione ex art. 12(3) dello Statuto, l’allora Procuratrice della Corte Fatou Bensouda ha deciso di aprire in data 25 aprile 2014 un esame preliminare (“preliminary examination”), ossia una fase investigativa all’esito della quale l’Ufficio della Procura, sulla base delle informazioni raccolte, decide se procedere con una indagine (“investigation”). I criteri su cui si fonda tale decisione sono determinati dall’art. 53 dello Statuto e comprendono: la giurisdizione della Corte, l’ammissibilità del caso e l’interesse della giustizia nel procedere con l’azione penale.
Tale fase si è conclusa il 20 dicembre 2020, quando la Procuratrice ha dichiarato che esistevano ragionevoli motivi per ritenere che una vasta serie di condotte costituenti crimini di guerra e crimini contro l’umanità, sufficientemente gravi da giustificare un’indagine, fossero state commesse nel territorio ucraino, individuandone in particolare tre gruppi: (i.) crimini commessi nel contesto della ostilità; (ii.) crimini commessi durante le detenzioni; e (iii.) crimini commessi in Crimea.
Si sottolinea però che alla Corte resta precluso l’esercizio della giurisdizione sul crimine di aggressione, la cui disciplina è in vigore dal 2018 e che si fonda sull’art. 15 bis dello Statuto. Tale articolo, al paragrafo 5 prevede “con riferimento a uno Stato non Parte del presente Statuto” che “la Corte non esercita il proprio potere giurisdizionale su un crimine di aggressione quando quest’ultimo è commesso da cittadini di tale Stato o sul suo territorio”. Risulta altresì evidentemente preclusa la strada della segnalazione da parte del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ex artt. 13 (b) e 15 ter dello Statuto, essendo la Russia un suo membro permanente con potere di veto sulle risoluzioni.
Pertanto la condotta della Russia, che come detto non ha ratificato lo Statuto di Roma, non potrà essere qualificata come “pianificazione, preparazione, inizio o esecuzione, da parte di una persona in grado di esercitare effettivamente il controllo o di dirigere l’azione politica o militare di uno Stato, di un atto di aggressione che per carattere, gravità e portata costituisce una manifesta violazione della Carta delle Nazioni Unite del 26 giugno 1945” (art. 8 bis dello Statuto).
Nel giugno 2021 si è concluso il mandato della Procuratrice Fatou Bensouda e si è aperto quello del Procuratore Karim Khan.
Alla luce della recrudescenza del conflitto, il 28 febbraio 2022, il nuovo Procuratore ha confermato le conclusioni dell’Ufficio derivanti dall’esame preliminare della situazione in Ucraina precedentemente svolto, ribadendo che sussistono ragionevoli motivi per procedere all’apertura di un’indagine. Secondo la Procura, l’indagine dovrà comprendere anche tutti i nuovi presunti crimini che rientrano nella sua giurisdizione, commessi da qualsiasi parte del conflitto in qualsivoglia parte del territorio dell’Ucraina.
Avendo seguito un iter proprio motu, conformemente al dettato dell’art. 15 (3) dello Statuto, la Procura ha chiesto l’autorizzazione ad aprire l’investigazione alla Pre-Trial Chamber II della Corte, cui la Presidenza della Corte ha assegnato il procedimento in data 2 marzo 2022.
Tuttavia, accogliendo l’invito svolto dallo stesso Procuratore, il medesimo giorno 39 Stati membri, tra cui l’Italia, hanno segnalato la situazione alla Procura (“referral”) ex art. 14 dello Statuto, permettendo così alla Procura di superare il passaggio autorizzativo della Pre-Trial Chamber e di accelerare l’apertura dell’indagine. Si trattata della procedura di referral più ampiamente condivisa dalla comunità internazionale nella storia della Corte.
La compagine degli stati si è dimostrata compatta nella condanna della condotta russa anche in occasione dell’adozione della Risoluzione dell’Assemblea Generale dell’ONU riunitasi nella sessione speciale del 2 marzo 2022, con 141 stati su 192 votanti che hanno chiesto alla Russia di ritirare “immediatamente, completamente e incondizionatamente” le sue forze militari dall’Ucraina.
Più di due terzi sono stati anche i voti a favore dell’adozione della Risoluzione del Consiglio delle Nazioni Unite per i Diritti Umani dello scorso 4 marzo, che ha disposto l’apertura di una commissione internazionale di inchiesta su possibili violazioni compiute durante l’invasione della Russia in Ucraina.
La fase delle investigazioni è stata quindi avviata e porterà alla decisione sull’esercizio dell’azione penale ed all’eventuale formulazione dei capi d’accusa.