La sicurezza degli edifici scolastici. La sentenza della Cassazione sul crollo al Liceo Darwin di Rivoli.
Cassazione Penale, Sez. V, (ud. 3 febbraio 2015), n. 12228
Presidente Zecca, Relatore Ciampi
Con la sentenza che qui si allega, la Suprema Corte di Cassazione ha confermato la decisione della Corte d’Appello di Torino del 28 ottobre 2013 che aveva riconosciuto la penale responsabilità in capo ai dirigenti della Provincia di Torino e ad alcuni professori succedutisi nel tempo nella qualità di RSPP dell’istituto, per il crollo del soffitto dell’aula della Quarta G del Liceo “Darwin” di Rivoli (TO) avvenuto il 22 novembre 2008 in cui perse la vita lo studente V. S., mentre altri studenti riportarono lesioni personali.
Considerata la complessità e la densità delle argomentazioni emerse nella pronuncia, ragioni di chiarezza espositiva suggeriscono di approfondire, seguendo l’iter logico-argomentativo dei giudici, gli aspetti giuridici affrontati nel corso delle motivazioni.
1. Prendiamo le mosse dall’identificazione della figura del “Datore del Lavoro” all’interno delle istituzioni scolastiche, così da spazzare il campo da possibili equivoci e fraintendimenti tra ruolo dei funzionari provinciali e funzioni in capo ai dirigenti scolastici.
Nello specifico, la Cassazione non nega che i poteri di spesa e di intervento spettino esclusivamente alla Provincia ma, al contempo, precisa che l’istituzione scolastica deve essere intesa quale “Datore di Lavoro”, nonostante essa non sia dotata di poteri decisionali e di spesa.
Nello specifico. pertanto, “non può pertanto dubitarsi della posizione di garanzia dei funzionari della Provincia cui gravava l’obbligo degli interventi di manutenzione straordinaria dell’edificio. Ciò tuttavia non comporta che la scuola resti esente da responsabilità anche nel caso in cui abbia richiesto all’Ente locale idonei interventi strutturali e di manutenzione poi non attuati , incombendo comunque al datore di lavoro (e per lui come si vedrà al RSPP da questi nominato) l’adozione di tutte le misure rientranti nelle proprie possibilità, quali in primis la previa individuazione dei rischi esistenti e ove non sia possibile garantire un adeguato livello di sicurezza, con l’interruzione dell’attività. Ulteriore conferma si rinviene nel decreto ministeriale n. 382 del 1998 e nella circolare ministeriale n. 119 del 1999 che prevede l’obbligo per l’istituzione scolastica di adottare ogni misura idonea in caso di pregiudizio per l’incolumità dell’utenza. Si configura insomma una pregnante posizione di garanzia in tema di incolumità delle persone”.
Ci permettiamo di segnalare alcune perplessità in merito a tale scelta e, in particolare, sulla scelta di attribuire lo status di “Datore di Lavoro” a un soggetto giuridico sprovvisto di poteri gestionali e di spesa.
A tal proposito, pare solo il caso di ricordare che l’art. 2, lett. b) del D.Lgs. 81/2008 qualifica la figura del “Datore di Lavoro” come il soggetto titolare dei poteri decisionali e di spesa: “ b) “datore di lavoro”: il soggetto titolare del rapporto di lavoro con il lavoratore o, comunque, il soggetto che, secondo il tipo e l’assetto dell’organizzazione nel cui ambito il lavoratore presta la propria attivita’, ha la responsabilita’ dell’organizzazione stessa o dell’unita’ produttiva in quanto esercita i poteri decisionali e di spesa.”
Concetti validi anche nel settore della Pubblica Amministrazione, poiché il medesimo articolo precisa anche che “nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per datore di lavoro si intende il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale, nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale, individuato dall’organo di vertice delle singole amministrazioni tenendo conto dell’ubicazione e dell’ambito funzionale degli uffici nei quali viene svolta l’attivita’, e dotato di autonomi poteri decisionali e di spesa. In caso di omessa individuazione, o di individuazione non conforme ai criteri sopra indicati, il datore di lavoro coincide con l’organo di vertice medesimo”.
Curioso, quindi, che la Suprema Corte attribuisca tale status a un’istituzione che non possiede, per stessa ammissione della Cassazione, tale classe di poteri.
Tuttavia, tale deficit verrebbe, sempre secondo l’iter dei Giudici di Legittimità, colmato dalla presenza di altre categorie di poteri in capo all’istituto scolastico idonei a garantire un elevato livello di sicurezza negli edifici scolastici, ivi compresa anche “ l’interruzione dell’attività” scolastica.
Orbene, tale soluzione presenta evidenti limiti applicativi, dal momento che l’interruzione delle attività scolastiche per ragioni di sicurezza si presenta, nella prassi comune, come un’ipotesi residuale, di extrema ratio, raramente praticata dai funzionari scolastici.
2. In seconda battuta, passiamo a valutare il delicato profilo della posizione di garanzia in capo ai professori nominati nel corso degli anni quali Responsabili del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP) all’interno del Liceo Darwin.
Secondo la ricostruzione della Pubblica Accusa che ha trovato accoglimento presso la Corte d’Appello torinese, i tre RSPP, sui quali gravava una posizione di garanzia finalizzata alla segnalazione dei rischi all’interno del luogo di lavoro, avrebbero omesso di valutare i possibili pericoli all’interno dell’edificio scolastico, impedendo così al “Datore di Lavoro” (il preside nel caso de quo) e ai Dirigenti della Provincia di Torino di attivarsi e rimuovere i rischi.
Orbene, la Cassazione si pone in linea di conformità con il prevalente orientamento giurisprudenziale, che ha escluso in capo all’RSPP un’autonoma posizione di garanzia, ammettendo, tuttavia, che questi possa, almeno in via astratta, concorrere, in concorso con il “Datore di Lavoro”, ogni qualvolta che una mancata segnalazione dei fattori di rischio abbia causato un evento dannoso ai terzi.
In prima battuta, la Suprema Corte valorizza il ruolo prevalentemente valutativo/consultivo in capo all’RSPP: “in particolare, al ruolo ed ai connessi profili di responsabilità della figura del RSPP, va osservato che Sez. 4, n. 49821 del 23/11/2012,Rv. 254094) svolge una delicata funzione di supporto informativo, valutativo e programmatico ma è priva di autonomia decisionale: esse, tuttavia coopera in un contesto che vede coinvolti diversi soggetti, con distinti ruoli e competenze […] Tale figura non è destinataria in prima persona di obblighi sanzionati penalmente; e svolge un ruolo non operativo, ma di mera consulenza”.
Sennonché, a detta della Corte, il carattere consultivo delle funzioni in capo all’RSPP non risulta decisiva per l’esclusione della responsabilità penale in capo a tale figura.
Infatti, secondo tale impostazione, il ruolo dell’RSPP non deve essere valutato in senso c.d. “atomistico”, in sé e per sé considerato, ma deve essere letto nell’ambito di una complessa procedura volta all’identificazione e alla prevenzione dei fattori di rischio presenti sul luogo di lavoro, in cui un esercizio negligente di tali compiti può, almeno in astratto, integrare un’ipotesi di responsabilità penale in concorso con il “Datore di Lavoro”: “quel che importa è che il RSPP sia destinatario di obblighi giuridici; e non può esservi dubbio che, con l’assunzione dell’incarico, egli assuma l’obbligo giuridico di svolgere diligentemente le funzioni che si sono viste. D’altra parte, il ruolo svolto dal RSPP è parte inscindibile di una procedura complessa che sfocia nelle scelte operative sulla sicurezza compiute dal datore di lavoro e la sua attività può ben rilevare ai fini della spiegazione causale dell’evento illecito. Gli imputati, nella veste di RSPP, erano astretti, come si è sopra esposto, all’obbligo giuridico di fornire attenta collaborazione al datore di lavoro individuando i rischi lavorativi e fornendo le opportune indicazioni tecniche per risolverli”.
Rinviando ad altre sedi ogni approfondimento a riguardo, sembra opportuno ricordare che i compiti del Servizio di Prevenzione e di Protezione vengono analiticamente descritti dall’art. 33 del D.Lgs 81/2008[1] e consistono esclusivamente in compiti di valutazione, elaborazione, proposta, studio e partecipazione alle consultazioni, limitandosi così a un compito di carattere consultivo e senza che venga affidato ai componenti del Servizio alcun compito operativo o attuativo.
Sennonché, tutte le mansioni operative ed attuative spettano esclusivamente al “Datore di lavoro” (fatta salva la possibilità di una delega di funzioni ex art. 16 D.Lgs. 81/2008) e, per tali ragioni, pare difficilmente condivisibile l’affermazione della Suprema Corte, volta ad attribuire al RSPP un ruolo di garante interno della sicurezza.
Anzi, a ben vedere, l’adesione al principio affermato nella sentenza in esame potrebbe, almeno in linea astratta, condurre a una pericolosa sovrapposizione tra la nozione di valutazione e segnalazione dei rischi, che attiene a una fase consultiva priva di potere operativo e che si riferisce al Servizio di Protezione e Prevenzione, e la successiva fase di organizzazione delle attività lavorative, che attiene, ovviamente, al “Datore di Lavoro”.
Peraltro, tale ultima distinzione ci offre lo spunto per evidenziare una possibile contraddizione in cui sembra cadere la Cassazione.
Se, infatti, si accoglie, in linea del tutto astratta, la tesi secondo cui il RSPP è un soggetto dotato di poteri impeditivi derivanti dall’omessa segnalazione dei rischi, non pare poi comprensibile asserire, come invece pare cogliersi nella sentenza che si commenta, che tale omessa segnalazione da parte dell’RSPP costituisca una concausa che abbia limitato, ostacolato o impedito l’attivazione da parte dei soggetti dotati di poteri di intervento.
Delle due l’una: o si ammette che il RSPP sia una figura dotata di poteri autonomi, oppure si riconosce che l’ RSPP risponda per omessa segnalazione di rischio solo in qualità di consulente, quale membro di uno staff operativo, in concorso con il titolare della primaria posizione di garanzia della salute dei lavoratori e degli alunni, riconoscendo tuttavia che un RSPP non possa essere titolare di un’autonoma posizione di garanzia.
Ciò premesso, va peraltro segnalato che, all’interno della giurisprudenza di legittimità, esiste anche una corrente minoritaria, che nega ogni possibile responsabilità penale in capo all’RSPP, in quanto tali figure sarebbero semplici ausiliari del Datore di lavoro e le cui osservazioni verrebbero fatte proprie dal vertice che li ha designati e coinvolti (così, Cass. Pen., Sez. Fer., 12.8.2010, n. 32357).
3. Venendo, da ultimo, all’accertamento della colpa, la Suprema Corte nega che la ricostruzione dei requisiti della prevedibilità e dell’evitabilità dell’evento considerato possano avvenire secondo i modelli del “concreto soggetto agente (perché in tal modo verrebbe premiata l’ignoranza di chi non si pone in grado di svolgere adeguatamente un’attività di natura eminentemente tecnica) o (dell’ ndr) uomo più esperto (che condurrebbe a convalidare ipotesi di responsabilità oggettiva) o (dell’ndr)uomo normale (verrebbero privilegiate prassi scorrette)”.
Viene, invece, accolto il criterio del c.d. “agente modello” (o dell’homo ejusdem professionis et condicionis), “sul presupposto che se un soggetto intraprende un’attività, tanto più se di carattere tecnico, ha l’obbligo di acquisire le conoscenze necessarie per svolgerla senza porre in pericolo (o in modo da limitare il pericolo nei limiti del possibile nel caso di attività pericolose consentite) i beni dei terzi. Si parla dunque di misura “oggettiva” della colpa diversa dal concetto di misura “soggettiva” della colpa che non rileva nel presente giudizio. È stato sottolineato che la necessità di individuare un modello standard di agente si rende ancor più necessaria nei casi (per es. l’attività medico chirurgica) nei quali difettano regole cautelari codificate anche se vanno sempre più diffondendosi linee guida e protocolli terapeutici. L’agente modello, si è detto, va di volta in volta individuato in relazione alle singole attività svolte e “lo standard della diligenza, della perizia e della prudenza dovute sarà quella del modello di agente che “svolga” la stessa professione, lo stesso mestiere, lo stesso ufficio, la stessa attività, insomma dell’agente reale, nelle medesime circostanze concrete in cui opera quest’ultimo”.
Precisa poi la Corte: “Il parametro di riferimento non è quindi ciò che forma oggetto di una ristretta cerchia di specialisti o di ricerche eseguite in laboratori d’avanguardia ma, per converso, neppure ciò che usualmente viene fatto, bensì ciò che dovrebbe essere fatto. Non può infatti da un lato richiedersi ciò che solo pochi settori di eccellenza possono conoscere e attuare ma, d’altro canto, neppure possono essere convalidati usi scorretti e pericolosi; questi principi sono ormai patrimonio comune di dottrina e giurisprudenza pressoché unanimi nel sottolineare l’esigenza di non consentire livelli non adeguati di sicurezza sia che siano ricollegabili a trascuratezza sia che il movente economico si ponga alla base delle scelte.
Utilizzando quindi tale criterio dell’agente modello quale – lo si ribadisce- agente ideale in grado di svolgere al meglio il compito affidatogli; in questo giudizio si deve tener conto non solo di quanto l’agente concreto ha percepito ma altresì di quanto l’agente modello avrebbe dovuto percepire valutando anche le possibilità di aggravamento di un evento dannoso in atto che non possano essere ragionevolmente escluse”.
Pertanto, stando ai criteri appena indicati, un eventuale professore nominato RSPP non potrà mai addurre la propria ignoranza in materia quale effetto scusante ma potrà far ricorso solamente a due strade: “agente modello è colui che adegua la propria condotta alle conoscenze disponibili nella comunità scientifica e che, se non dispone di queste conoscenze, adempie all’obbligo – se intende svolgere un’attività che comporta il rischio di eventi dannosi – di acquisirle o di utilizzare le conoscenze di chi ne dispone o, al limite, di segnalare al datore di lavoro la propria incapacità di svolgere adeguatamente la propria funzione. Insomma se un soggetto riveste una posizione di garanzia per una funzione di protezione del garantito deve operare per assicurare la protezione richiesta dalla legge al fine di evitare eventi dannosi e non può addurre la propria ignoranza per escludere la responsabilità dell’evento dannoso. Ove si accedesse ad una diversa impostazione, chiunque, anche se inesperto e incapace, potrebbe svolgere un’attività che comporta rischi di eventi dannosi e che richiede, per il suo svolgimento, conoscenze tecniche o scientifiche adducendo la sua ignoranza nel caso in cui questi eventi dannosi in concreto si verifichino”.
A tal proposito, pur rinviando ad opinioni maggiormente autorevoli, ci permettiamo di segnalare che la strada prospettata dalla Suprema Corte per escludere ogni rimprovero colposo in capo ai dirigenti scolastici potrebbe, almeno in astratto, rivelarsi inefficace, se non addirittura potenzialmente perniciosa per la sicurezza degli edifici scolastici.
Infatti, stante la rilevanza del precedente qui esaminato e la gravità delle conseguenze penali che ne sono scaturite, non si può escludere che molti professori decidano in massa di dimettersi dalla qualifica di RSPP senza, tuttavia, essere rimpiazzati da altrettanti colleghi disponibili a ricoprire tale carica.
Una conseguenza di tale portata porterebbe, infatti, a conseguenze ancor più intollerabili, dal momento che le istituzioni scolastiche si troverebbero di fatto private di importanti figure di consulenza in grado di segnalare eventuali criticità strutturali al “Datore di Lavoro”, privando così a quest’ultimo di venire a conoscenza di potenziali fattori di rischio per la salute e l’incolumità degli altri professori, degli studenti e del personale ivi impiegato.
[1]Le cui funzioni consistono: a) nell’ individuazione e valutazione dei fattori di rischio e nell’individuazione delle misure di sicurezza b) nell’ elaborazione delle misure preventive e protettive e dei sistemi di controllo di tali misure; c) nell’ elaborazione delle procedure di sicurezza per le varie attività aziendali; d) nella proposta di programmi di informazione e formazione dei lavoratori; e) nella partecipazione alle consultazioni periodiche in tema di sicurezza.