Il Consiglio UE approva definitivamente il Regolamento istitutivo della Procura Europea. L’EPPO è infine realtà.
in Giurisprudenza Penale Web, 2017, 10 – ISSN 2499-846X
Informiamo i lettori che nella seduta dello scorso 12 ottobre il Consiglio dell’Unione Europea ha deliberato il testo definitivo del Regolamento che istituisce la Procura Europea (EPPO, European Public Prosecutor’s Office), il quale sarà reso disponibile nelle prossime settimane (più sotto alleghiamo il testo nella sua versione precedente all’approvazione).
Si tratta di un nuovo ufficio europeo che trova la sua base giuridica nell’art. 86 TFUE e che sarà competente ad individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
La Procura Europea avrà la propria sede in Lussemburgo e, almeno inizialmente, non sarà competente in tutti gli Stati Membri, ma solo nei 20 paesi, inclusa l’Italia, che hanno deciso di prendere parte all’iniziativa. In particolare, restano al momento esclusi Danimarca, Regno Unito, Irlanda, Malta, Olanda, Polonia, Svezia e Ungheria.
Inoltre, benché l’accordo sia stato raggiunto, si renderanno necessari tempi piuttosto lunghi per la concreta istituzione dell’ufficio. Si prevede, infatti, che l’EPPO sarà pienamente in funzione a partire dal 2021.
Riservandoci un commento analitico al testo del Regolamento, vediamo, in breve, i dettagli di questo nuovo organo dell’Unione.
1. Il travagliato iter di approvazione del Regolamento.
Per ciò che riguarda il percorso di approvazione del testo normativo che regola la Procura Europea, si ricorda che lo stesso art. 86 sottrae la Procura Europea alla procedura legislativa ordinaria, fondata sul noto meccanismo della codecisione, e la affida ad una procedura speciale, basata su una previa approvazione del Parlamento Europeo e, successivamente, su una deliberazione del Consiglio all’unanimità.
Qualora l’unanimità non sia raggiunta, la norma del Trattato concede ad un gruppo di almeno nove stati membri di instaurare la cd. cooperazione rafforzata prevista dagli artt. 20 TUE e 329 TFUE. In base a tale procedura, il Regolamento deve essere approvato dal Consiglio, con il voto dei soli stati partecipanti, ed è valido ed efficace solo nel territorio di quei nove o più Stati Membri che abbiano richiesto la cooperazione rafforzata.
Orbene, la proposta di Regolamento EPPO formulata dalla Commissione europea nel 2013 aveva aperto una fase di negoziati molto complessa, segnata da posizioni contrarie di numerosi Stati Membri, piuttosto freddi nel trasferire a favore di un ufficio europeo una porzione consistente della propria competenza investigativa e del proprio diritto all’esercizio dell’azione penale.
Ciò aveva condotto lo scorso 7 febbraio alla mancanza dell’unanimità in seno al Consiglio e all’apertura di una nuova fase di negoziati per l’attivazione della cooperazione rafforzata.
Nei successivi mesi, infatti, i venti stati sopra citati avevano chiesto ed ottenuto che l’EPPO fosse discusso tra loro e nell’assemblea del Consiglio del 12 ottobre essi hanno infine trovato l’accordo.
2. La natura, i compiti e i poteri.
La Procura Europea consisterà in un ufficio, separato e diverso da Eurojust e dall’Olaf, completamente indipendente dagli Stati Membri, che renderà conto solamente alle istituzioni europee, in particolare al Parlamento europeo, al Consiglio dell’Unione e alla Commissione europea.
Inoltre, come accennato, l’EPPO sarà competente a svolgere indagini e a sostenere l’accusa nei confronti degli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione.
Quanto alla competenza materiale, si badi che la suddetta categoria di illeciti è precisamente individuata dalla Direttiva (UE) 2017/1371 (cd. Direttiva PIF), approvata lo scorso 5 luglio (su cui questa Rivista, ivi, con più ampio commento, ivi). Tale testo normativo include, fra l’altro, condotte di truffa ai danni dell’Unione Europea e malversazione di fondi europei, di riciclaggio di proventi di reato, di corruzione attiva e passiva di funzionari europei, di condotte indebitamente appropriative di pubblici funzionari europei, nonché i delitti di frode relativi all’imposta sul valore aggiunto.
Con riferimento ai fatti appena descritti, la Procura Europea sarà dotata di poteri di indagine e di esercizio dell’azione penale.
Per ciò che riguarda gli atti di indagine, l’EPPO potrà disporre perquisizioni locali e sequestri probatori, acquisizioni di oggetti, dati e documenti pertinenti al reato, sequestri preventivi dei proventi e degli strumenti di reato, intercettazioni di comunicazioni elettroniche di cui l’indagato è destinatario o mittente, nonché il tracciamento di oggetti mediante mezzi tecnici.
Inoltre, il Procuratore Europeo potrà, conformemente al diritto nazionale applicabile, disporre misure cautelari personali, anche tramite lo strumento del mandato di arresto europeo.
Quanto, invece, ai poteri di esercizio dell’azione penale, l’EPPO sarà anzitutto dotato di un autonomo potere di archiviazione, eventualmente rimettendo gli atti alle autorità nazionali competenti.
Ove, al contrario, ritenga sussistente la propria competenza e giudichi fondata la notizia di reato, il Procuratore Europeo eserciterà l’azione penale, conformemente al diritto nazionale applicabile, avanti alla giurisdizione dello Stato Membro nel quale si trova il centro dell’attività criminosa, ovvero nel quale è stata commessa la maggior parte dei reati.
Lo specifico organo giurisdizionale competente, nonché le norme che regolano il giudizio saranno, in ultimo, determinati secondo il diritto processuale nazionale.
3. La struttura.
La struttura dell’organo appare sensibilmente decentrata.
Infatti, nonostante si tratti di un organo indivisibile che opera come un unico ufficio, esso è organizzato su un livello centrale ed un livello decentrato.
Il livello centrale è formato dai seguenti organi: il Collegio, composto dal Procuratore capo europeo e da un Procuratore europeo per stato membro, avente funzioni di controllo generale dell’attività dell’EPPO; le Camere permanenti, presiedute dal Procuratore capo (o da un suo sostituto) e da ulteriori due membri, le quali monitorano e indirizzano le indagini e le azioni penali condotte dai procuratori europei delegati; i Procuratori europei, che supervisionano le indagini e le azioni penali di cui sono responsabili i procuratori europei incaricati del caso nel rispettivo Stato Membro e fungono da collegamento tra le Camere permanenti e i Procuratori europei delegati.
Il livello decentrato, invece, è costituito da due o più Procuratori europei delegati (PED) per ogni Stato Membro. Questa figura inizia e conduce per conto dell’EPPO le indagini e le azioni penali e ne è responsabile, potendo al tempo stesso ricoprire la funzione di Pubblico Ministero nazionale (cd. doppio cappello).
4. Brevi considerazioni a caldo.
Il progetto della Procura Europea, ora finalmente realtà, ha radici lontane.
Dopo alcuni studi accademici sulla necessità e fattibilità di questo ufficio, culminati da ultimo con il progetto Corpus Juris, a cura dei professori Delmas-Marty e Vervaele, pubblicato in due versioni nel 1997 e nel 2000, l’EPPO è stato regolato dal Libro Verde sulla tutela penale degli interessi finanziari comunitari e sulla creazione di una procura europea del 2001, per poi essere espressamente richiamato dal Trattato di Lisbona, al citato art. 86 TFUE.
Queste, in estrema sintesi, le principali tappe che hanno condotto alla menzionata proposta della Commissione Europea nel 2013 e, da ultimo, alla deliberazione definitiva del Consiglio la scorsa settimana.
Ci sono voluti esattamente vent’anni per mettere d’accordo solo una parte degli Stati Membri sull’istituzione dell’EPPO, ciò che dimostra quanto questo progetto appaia controverso nell’ambito del processo di integrazione europea.
E ciò, a ben vedere, per almeno due ragioni.
Alla prima abbiamo accennato più sopra; gli Stati Membri sono rimasti per lungo tempo indisposti a cedere parte del proprio potere inquirente ad un organo che, come si è visto, sfugge completamente al loro controllo.
Questa questione, tuttavia, appare oggi, nel bene o nel male, giunta a composizione. Alcuni stati non hanno cambiato opinione ed hanno respinto il progetto; altri, la maggior parte, hanno invece negoziato duramente sino a raggiungere un accordo, comunque ben lontano dal progetto iniziale, che prevedeva la creazione di un organo fortemente gerarchico e centralizzato.
La seconda, invece, appare irrisolta ora come allora. E consiste nelle innumerevoli difficoltà che un simile ufficio incontrerà quando sarà finalmente operativo.
Non è questa la sede per analizzare compiutamente ogni problema, come detto ci si riserva più ampio e autorevole commento. Basti, per ora, sollevare le seguenti questioni.
1. Sarà in grado l’EPPO di perseguire in modo più efficace e più rapido il crimine transazionale sul territorio di venti (e forse più) stati? Oppure si trasformerà in una enorme macchina burocratica più complessa che utile?
2. Poiché l’obiettivo principale dell’EPPO è quello di protegge il budget dell’Unione, sarà quest’ufficio in grado di recuperare più denaro pubblico di quello necessario per metterlo e mantenerlo in funzione? O sarà invece più costoso che efficiente?
3. Nel suo funzionamento pratico l’EPPO sarà effettivamente compatibile con il diritto processuale di venti Stati? In questa riflessione si considerino, fra l’altro, le regole nazionali in tema di atti di indagine, di prove, di diritti dell’imputato e di esecuzione delle sentenze.
4. l’EPPO si aggiunge ad altri organi europei in materia penale, quali Eurojust, Olaf ed Europol. Quale sarà, precisamente, il rapporto del Procuratore Europeo con questi uffici? È necessario, come pare accadrà, mantenerli (e pagarli) tutti? Non vi è la necessità di una riorganizzazione delle istituzioni europenalistiche in un’ottica di maggiore razionalizzazione?
Solo il tempo darà risposte certe e precise a tali questioni.
Come citare il contributo in una bibliografia:
L. Roccatagliata, Il Consiglio UE approva definitivamente il Regolamento istitutivo della Procura Europea. L’EPPO è infine realtà, in Giurisprudenza Penale Web, 2017, 10