Il recepimento della Direttiva PIF e le novità in materia di reati contro la pubblica amministrazione e reati tributari. L’ulteriore ampliamento dei reati presupposto per la responsabilità degli enti.

in Giurisprudenza Penale Web, 2020, 7-8 – ISSN 2499-846X

di Claudia Corsaro e Marco Zambrini


1. Premessa

Con il Decreto Legislativo n. 75 del 14 luglio 2020 è stata recepita in via definitiva la Direttiva (UE) 2017/1371 (cd. Direttiva PIF) del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 luglio 2017, recante norme per la “lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell’Unione mediante il diritto penale”.

L’attuazione della suddetta Direttiva costituisce un ulteriore passo del percorso di armonizzazione delle misure in materia di tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea, iniziato con la ratifica ed esecuzione, mediante la L. n. 300/2000, della Convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio 1995.

La finalità dell’intervento normativo in esame è quella di conformare il nostro ordinamento ai criteri ed ai principi contenuti nella Direttiva 2017/1371, da una parte mediante l’introduzione e l’ampliamento di fattispecie di reato volte a tutelare gli interessi finanziari dell’Unione, dall’altra attraverso un ulteriore estensione dell’area della responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche derivante dalla commissione di reati tributari che arrechino grave pregiudizio agli interessi finanziari dell’UE.

Il Decreto introduce all’uopo modifiche che concernono il Codice penale, i delitti di contrabbando – innalzando le sanzioni penali per alcune fattispecie ritenute di particolare gravità – e di frode in agricoltura, i reati tributari di cui al d.lgs. n. 74/2000 e la responsabilità degli enti derivante da reato ex d.lgs. n. 231/2001.

Come si legge nella relazione illustrativa, tale intervento riformatore non è stato conseguito mediante l’introduzione di nuove fattispecie illecite, bensì operando modifiche sotto il profilo sanzionatorio, integrazioni e precisazioni di fattispecie già esistenti nel nostro ordinamento, già in gran parte allineato a quanto richiesto dalla Direttiva.

2. Le modifiche al Codice penale.

L’art. 1 del decreto legislativo in esame, sulla base del criterio di delega contenuto nell’art. 3, comma 1, lett. f) della Legge delega n. 117/2019, ha apportato modifiche agli artt. 316, 316-ter e 319-quater c.p. «integrando le ipotesi già negli stessi previste riguardo anche alla commissione di fatti che ledano gli interessi finanziari dell’Unione, con danno superiore a 100.000 euro», nonché agli artt. 322-bis e 640, comma 2, n. 1) c.p. di cui è stata estesa la portata applicativa.

Con riferimento alle ipotesi delittuose di cui agli artt. 316, 316-ter e 319-quater c.p., conformemente alle indicazioni della Direttiva, si prevede un innalzamento della pena edittale nel massimo fino a quattro anni di reclusione, alla duplice condizione che il fatto offenda gli interessi finanziari dell’Unione europea e che il danno o il profitto siano superiori a euro centomila.

Il Legislatore perviene a tale risultato mediante l’aggiunta del periodo «La pena è della reclusione da sei mesi a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000», rispettivamente, all’ultimo comma dell’art. 316 c.p., all’uopo introdotto dalla novella, e alla fine del primo comma dell’art. 316-ter c.p.

Analoghe modifiche vengono apportate alla fattispecie di cui all’art. 319-quater (induzione indebita a dare o promettere utilità) mediante l’introduzione, al secondo comma, dell’inciso «fino a quattro anni quando il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea e il danno o il profitto sono superiori a euro 100.000», che produce l’effetto di un aggravamento del trattamento sanzionatorio rispetto alla ipotesi base «della reclusione fino a tre anni».

Con riferimento al novellato primo comma dell’art. 316-ter sorgono, tuttavia, questioni interpretative e applicative, in quanto la novella non pare prima facie adeguatamente coordinata con quanto già disposto dalla norma de qua «la pena è della reclusione da uno a quattro anni se il fatto è commesso da un pubblico ufficiale o da un incaricato di un pubblico servizio con abuso della sua qualità o dei suoi poteri».

Ci si domanda, infatti, se, nell’ipotesi di commissione di un fatto delittuoso, lesivo degli interessi finanziari dell’Unione europea e il cui danno o il profitto siano superiori a euro 100.000 e commesso da parte di un soggetto che rivesta la qualità di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio, debba trovare applicazione l’aggravante comportante la «reclusione da uno a quattro anni» ovvero quella neo introdotta avente un limite edittale inferiore «reclusione da sei mesi a quattro anni».

Il discrimen tra le due fattispecie è da individuare nella circostanza che se in relazione al massimo edittale entrambe le aggravanti sono da qualificarsi ad effetto comune (in quanto comportano un aumento contenuto nel limite di un terzo della pena base), la qualità soggettiva del reo rispetto alla neo-introdotta aggravante, assume carattere di circostanza ad effetto speciale in relazione al raddoppio del minimo edittale di pena.

Non si tratta tuttavia di una scelta tra circostanze aggravanti dettata dal principio del favor rei, dunque con applicazione di quella neo introdotta, ma dell’applicazione del principio del concorso di circostanze aggravanti, ex art. 63 c.p., a mente del quale “quando per una circostanza la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato o si tratta di circostanza ad effetto speciale, l’aumento o la diminuzione per le altre circostanze non opera sulla pena ordinaria del reato, ma sulla pena stabilita per la circostanza anzidetta. Sono circostanze ad effetto speciale quelle che importano un aumento o una diminuzione della pena superiore ad un terzo”. Detto articolo, peraltro, al comma quarto, prevede che “se concorrono più circostanze aggravanti tra quelle indicate nel secondo capoverso di questo articolo, si applica soltanto la pena stabilita per la circostanza più grave; ma il giudice può aumentarla”. Il riferimento è alle circostanze aggravanti ad effetto speciale, sopra richiamate.

Secondo tale impostazione, dunque, si potrebbe applicare l’aggravante soggettiva, perché più grave in relazione al minimo edittale (un anno), e quindi eventualmente aumentare ulteriormente la pena.

Tale interpretazione pone dei dubbi in ordine alla natura della neo introdotta aggravante posto che come rilevato in dottrina essa sarebbe una circostanza c.d. indipendente ad effetto comune, in precedenza disciplinata dall’art. 63 c.p. e oggi espunta dalla disposizione ma ancora richiamata nell’ambito del concorso eterogeneo di circostanze, di cui all’art. 69 c.p.

Emerge dunque il difetto di coordinamento della nuova disciplina e viene messa in evidenza la lacuna che si è venuta a creare con la riforma attuata con legge n. 400 del 1984.

Un’ulteriore modifica concerne l’inserimento al comma primo dell’art. 322-bis c.p. del n. 5-quinquies, che consente l’estensione della punibilità, ove i fatti di corruzione siano tali da offendere gli interessi finanziari dell’Unione, «alle persone che esercitano funzioni o attività corrispondenti a quelle dei pubblici ufficiali e degli incaricati di un pubblico servizio nell’ambito di Stati non appartenenti all’Unione europea».

Il medesimo scopo di estensione della portata applicativa della norma è stato raggiunto con riferimento all’ipotesi di cui all’art. 640, comma 2, n. 1) c.p., mediante l’equiparazione dell’Unione Europea allo Stato e agli altri enti pubblici quali persone offese del reato.

Infine, l’art. 7 del decreto opera un adeguamento normativo sul piano terminologico, precisando che, con riferimento alle norme penali che tutelano gli interessi finanziari dell’UE, «il riferimento alle parole Comunità europea dovrà intendersi come riferimento alle parole Unione europea» modifica questa recepita con integrazione delle rubriche di taluni dei reati richiamati.

3. Le modifiche ai reati tributari.

L’art. 2 del decreto in esame ha introdotto il nuovo comma 1-bis all’art. 6, che deroga alla regola generale della non punibilità a titolo di tentativo dei delitti di cui agli artt. 2, 3 e 4 nell’ipotesi in cui «siano compiuti anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea, al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un valore complessivo non inferiore a dieci milioni di euro».

Tale intervento si è reso necessario alla luce di quanto disposto dall’art. 5, par. 2, della Direttiva 2017/1371, il cui contenuto è stato riprodotto nell’art. 3, comma 1, lett c.) della Legge delega n. 117/2019 con cui il Parlamento ha imposto al Governo di «abrogare espressamente tutte le norme interne che  risultino incompatibili  con  quelle  della  direttiva  (UE)  2017/1371  e   in particolare quelle che stabiliscono che  i  delitti  che  ledono  gli interessi finanziari dell’Unione europea di cui agli articoli 3  e  4 della medesima direttiva non sono punibili a titolo di concorso o  di tentativo».

La novella presenta profili di interesse, il primo dei quali riguarda il riferimento agli «atti diretti a commettere i delitti», in cui non figura il secondo requisito dell’univocità degli atti richiesto dall’art. 56 c.p. per l’operatività dell’istituto del tentativo di delitto.

Ove l’espunzione del requisito dell’univocità degli atti non fosse il frutto di una dimenticanza bensì di una precisa scelta di matrice giustizialista del Legislatore, tale disposizione determinerebbe un sensibile arretramento della soglia di punibilità nonché una palese violazione del principio di offensività.

Come di recente chiarito dal S.C. “ai fini della punibilità del tentativo, il giudizio sull’idoneità degli atti è un giudizio caratterizzato da una valutazione di cosiddetta ‘prognosi postuma’ e che si opera ex ante e in concreto, rapportandosi al momento dell’azione e non valutando l’idoneità degli atti stessi, in funzione del mancato verificarsi dell’evento, prospettiva che renderebbe fallace l’indagine e ‘inidoneo’ (nel senso voluto dall’art. 56 c.p.) ogni delitto tentato. La valutazione da compiere non è, pertanto, influenzata dal risultato naturale dell’azione, né si giudica ab exitu. Rileva, piuttosto, l’idoneità causale degli atti compiuti per il conseguimento dell’obiettivo delittuoso nonché l’univocità della loro destinazione, da apprezzarsi, come anticipato, con valutazione ex ante in rapporto alle circostanze di fatto e alle modalità della condotta” (cfr. Cass., Sez. I, 8.11.2019, n. 4373).

Il secondo elemento di interesse è costituito dalla transnazionalità nella commissione dell’illecito penale tributario. Con riferimento all’inciso «compiuti anche nel territorio di altro Stato membro dell’Unione europea», sono sorti dubbi interpretativi in merito alla possibilità di perseguire in Italia solo i reati tributari la cui condotta sia stata commessa in parte sul territorio nazionale e in parte su quello di altro Stato europeo, ovvero se sia consentita la punibilità degli illeciti la cui condotta sia stata posta in essere interamente in altro Stato europeo.

A parere di chi scrive, nonostante la suggestività della seconda tesi, si deve propendere per il primo orientamento ermeneutico, che risulta coerente sia con quanto disposto dall’art. 6, comma 1, c.p., per cui il «reato si considera commesso nel territorio dello Stato, quando l’azione o l’omissione, che lo costituisce, è ivi avvenuta in tutto o in parte», sia con quanto affermato nella Relazione illustrativa del d.lgs. n. 75/2020 «Quanto alla giurisdizione, ribadendo le osservazioni formulate nella redazione della legge delega – che non a caso ha lasciato, alla lettera i) dell’articolo 3, al legislatore delegato la scelta sull’opportunità dell’intervento – il sistema attualmente vigente appare già conforme a quanto richiesto dalla direttiva: l’articolo 6 del codice penale, infatti, sancisce la giurisdizione penale italiana in ogni caso in cui anche una sola parte dell’azione o dell’omissione sia stata commessa sul territorio o i vi si sia realizzato l’evento del reato; mentre le integrazioni al disposto dell’articolo 9, terzo comma, disposte dalla legge n. 300 del 2000 (con la previsione della speciale regola di giurisdizione nel caso di delitto commesso all’estero dal cittadino in danno delle Comunità europee) risultano già rispettose delle disposizioni dell’articolo 11 della direttiva».

4. La modifica dei reati di contrabbando e di frode in agricoltura.

Il decreto in esame interviene altresì, a norma dell’art. 3, sulla disciplina penale dei reati di contrabbando. Modificando l’art. 295 del D.P.R. n. 43/1973, il Legislatore ha inasprito il trattamento sanzionatorio per i delitti previsti dal decreto, prevedendo la pena della reclusione da tre a cinque anni anche nei casi in cui l’ammontare dei diritti di confine dovuti sia superiore a euro centomila.

L’intervento del Legislatore interessa anche il d.lgs. n. 8/2016. L’art. 1 del citato decreto dispone la depenalizzazione degli illeciti puntiti con la sola pena pecuniaria, prevedendo, al contempo, alcuni casi di esclusione ai quali si aggiungono, in seguito alle modifiche intervenute per effetto dell’art. 4 del d.lgs. n. 75/2020, i «reati di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 gennaio 1973, n. 43, quando l’ammontare dei diritti di confine è superiore a euro diecimila».

Infine, anche con riferimento ai reati di frode nel settore agricolo di cui alla L. n. 898/1986, il Legislatore ha elevato il massimo edittale della pena della reclusione da tre a quattro anni, qualora il danno o il profitto siano superiori a euro centomila.

5. L’ampliamento dell’area della responsabilità degli enti ex d.lgs. n. 231/2001.

Il decreto in esame apporta, a norma dell’art. 5, modificazioni al d.lgs. n. 231/2001 volte ad ampliare il catalogo dei reati presupposto della responsabilità amministrativa da reato delle persone giuridiche, secondo il principio di cui all’art. 3, comma 1, lett. e) della Legge delega n. 117/2019.

In primo luogo sono state introdotte nuove fattispecie di reato nell’elenco di cui all’art. 24[1] del d.lgs. n. 231/2001, che ora comprende il delitto di frode nelle pubbliche forniture di cui all’art. 356 c.p. ed il reato di frode in agricoltura di cui all’art. 2 della L. n. 898/1986. Inoltre, con riferimento ai reati di cui agli artt. 316-bis, 316-ter, 640, comma 2, n. 1), 640-bis e 640-ter c.p., il Legislatore equipara l’Unione Europea allo Stato e agli altri enti pubblici quali persone offese del reato.

Il decreto interviene altresì sull’art. 25[2] del d.lgs. n. 231/2001, ampliando il panorama dei delitti contro la P.A., che ora comprende i reati di peculato di cui agli artt. 314 e 316 c.p. e il delitto di abuso di ufficio di cui all’art. 323 c.p. Rispetto a tali fattispecie di reato, l’estensione della responsabilità alle persone giuridiche risulta tuttavia circoscritta, in accoglimento delle osservazioni all’uopo formulate dalla II Commissione permanente della Camera dei deputati nella seduta del 20 maggio 2020, ai soli casi in cui «il fatto offende gli interessi finanziari dell’Unione europea».

Le modificazioni più rilevanti riguardano, tuttavia, l’art. 25-quinquiesdecies, disposizione recentemente introdotta nel decreto 231 per effetto del D.L. n. 124/2019, al quale viene aggiunto il nuovo comma 1-bis, che prevede, in relazione alla commissione dei reati tributari di cui agli artt. 4 (dichiarazione infedele), 5 (omessa dichiarazione) e 10-quater (indebita compensazione) d.lgs. n. 74/2000 e a condizione che gli stessi  siano «commessi nell’ambito di sistemi fraudolenti transfrontalieri e al fine di evadere l’imposta sul valore aggiunto per un importo complessivo non inferiore a dieci milioni di euro», l’irrogazione della sanzione pecuniaria fino a trecento quote per il delitto di dichiarazione infedele e fino a quattrocento quote per i delitti di omessa dichiarazione e indebita compensazione.

Il catalogo dei reati presupposto si arricchisce altresì, per effetto dell’introduzione dell’art. 25-sexiesdecies nel d.lgs. n. 231/2001, dei delitti di contrabbando previsti e puniti dal D.P.R. n. 43/1973.

Per la commissione del delitto de quo è prevista l’irrogazione della sanzione pecuniaria fino a duecento quote, aumentata fino a quattrocento quote ove l’ammontare dei diritti di confine dovuti sia superiore a euro centomila.


[1] Ora rubricato, per effetto della novella, “Indebita percezione di erogazioni, truffa in danno dello Stato, di un ente pubblico o dell’Unione europea o per il conseguimento di erogazioni pubbliche, frode informatica in danno dello Stato o di un ente pubblico e frode nelle pubbliche forniture”.
[2] La rubrica è stata così sostituita “Peculato, concussione, induzione indebita a dare o promettere utilità, corruzione e abuso d’ufficio”.

Come citare il contributo in una bibliografia:
C. Corsaro – M. Zambrini, Il recepimento della Direttiva PIF e le novità in materia di reati contro la pubblica amministrazione e reati tributari. L’ulteriore ampliamento dei reati presupposto per la responsabilità degli enti, in Giurisprudenza Penale Web, 2020, 7-8